□李兴国
《民法典》是新中国成立以来第一部以“法典”命名的基干性法律。该法典充分彰显以人民为中心的立法指导思想，系统规定了我国公民、法人、其他组织等民事主体所享有的民事权利。其第二编“物权”第十一章中，更是首次以法典立法形式创设了“土地经营权”这一新型的民事权利。
《民法典》第二编“物权”第十一章第339条规定，土地承包经营权人可以自主决定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流转土地经营权。该条款界定了土地经营权作为一种用益物权的产生机理，其是作为农村集体经济组织成员的土地承包经营权人在保留承包权基础上通过出租、入股这类市场交易流转行为而产生的。第340条规定，土地经营权人有权在合同约定的期限内占有农村土地，自主开展农业生产经营并取得收益。该条款界定了土地经营权的权能，即包括占有、使用、收益这些物权权能内容。第341条规定，流转期限为五年以上的土地经营权，自流转合同生效时设立。当事人可以向登记机构申请土地经营权登记；未经登记，不得对抗善意第三人。该条款界定了流转期限为五年以上的土地经营权的生效及确权登记要求，进一步明确了其物权属性。此外，《民法典》第399条在“不得抵押的财产”中，删除了耕地使用权不得抵押的规定。该条款表明，土地经营权作为一种可流转的用益物权列入了抵押财产的范围。
土地是农民的立身之本。科学合理的农村土地产权制度是解决“三农”问题、促进农业生产经营现代化的重要抓手。习近平总书记指出：“完善农村基本经营制度，要顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行。”前述《民法典》第339条、340条、341条等条款，在之前《农村土地承包法》、《物权法》基础上，首次以正式法律条文确立了土地经营权这一新型用益物权，明确了土地经营权产生机理、权能、物权属性等重大问题，将近年来我国探索的农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”这一改革创新成果以立法形式界定下来，是新时期我国农村土地法制设计一大亮点。土地经营权在国家最重要的法典层面得到认可，对于厘清农村土地权属关系、促进土地有序流转、实现土地资源优化整合、释放土地生产要素活力，均具有重要的法治保障价值。
我国作为一个农业大国，农村人口占比最高。近年来我国城镇化和工业化程度不断提高，农业发展也逐步走上现代化的进程，大量农村劳动力流入城市从事非农的第二、第三产业，部分农村承包土地出现了闲置荒废的现象。另一方面，随着农业物质技术装备水平的不断提高，发展适度规模化、集约化经营已成为农业必然趋势。所以，如何顺应时代发展潮流，在保障农民权益基础上促进农村土地资源优化配置、重构农村土地产权制度成为当代我国农业农村发展的重大命题。本次《民法典》将土地经营权写入其中，正是在法治保障框架下对这一时代命题的及时回应。
在《民法典》出台之前农村土地所有权、土地承包经营权“两权分置”模式下，我国广大农民在取得土地承包经营权后，基本上只能以小农家庭耕作经营，无法名正言顺地将土地承包经营权流转取得投资交易收益，且通过家庭承包方式取得的土地承包经营权也不能作为抵押财产发挥融资担保功能。在土地小农家庭碎片化耕作模式下，因为缺乏规模集合效应，通常需要较高投入的现代农业科技就缺失了大范围推行的支撑基础，而农业产业公司、农业专业合作社、现代农场等新型农业经营主体也就无法应运而生。所以，维持以往土地所有权、土地承包经营权“两权分置”的模式已不利于农业现代化的进展。而本次《民法典》对农村土地经营权的一系列法律规定，可以说破解了农村农地合理流转的桎梏，给我国农业发展带来切实的法治红利，其积极意义体现如下。
一是以立法厘清农村土地所有权、土地承包权、土地经营权三者之间的法律关系，确立了有利于农业优化发展的农村土地产权架构。《民法典》第260条、261条、262条规定了农村土地集体所有权制度，第330条至338条用九个条款系统规定了农村土地承包权制度。而《民法典》第339条、340条、341条等条款，又在前面农村土地所有权和承包权基础上，界定了更为灵活的农村土地经营权制度。通过上述这一系列承上启下、相得益彰的法条规定，《民法典》确立了较为明晰的农村土地产权架构。根据这一架构，广大农民作为农村集体经济组织成员，可通过农村集体经济组织或者村民委员会享有土地所有权权能，并按照法定程序取得农村土地承包权。之后，可在保留土地承包权基础上，按效益原则流转土地经营权进而取得相应的收益。这样的制度安排，在承认土地是农民“命根子”基础上，赋予了农村土地更多的市场流转功能，释放了农村土地生产要素活力，保留了农民因身份属性对农村土地享有的权益，促进土地这一最重要的农业生产要素在现代社会化大生产条件下，按经济理性进行市场化流转并达致资源优化配置。
二是明确了土地经营权的物权属性和权能，有利于确立我国农业可持续长远发展和产业化经营机制。根据《民法典》的规定，农户以出租、入股或者其他方式向农业专业大户、农业专业合作社、农业产业化公司这些新型农业经营主体流转土地经营权，一定程度上可促进我国农村土地适应社会化大生产要求进行优化整合。农业经营主体在取得土地经营权之后，基于物权属性，可以在较长时间内行使占有、使用、收益之权能。这种相对独立稳定的土地利用制度，可以保障农业经营主体根据农业生产经营特点对土地进行长效的投资改造，并采用先进的农业科技进行全程科学耕作管控，最终有利于农业可持续长远发展。同时，由于土地可以以出租、入股等方式向更有效益的农业经营主体进行流转集中，有更多的农民可在保留承包权、流转经营权的权益保障前提下向工业、服务业等非农产业转移，这将有利于我国农业集约化、产业化经营，有利于农业专业大户、农业专业合作社、农业产业化公司这些新型农业经营主体的培育和农业新业态的发展。所有这些，都将有利于推动农业现代化，切实推进新时期农业高质量发展。
三是允许土地经营权作为抵押财产，有利于增进土地融资功能，拓宽我国农业经营者的融资渠道。农业发展离不开必要的金融信贷扶持，但金融信贷通常要求提供一定的担保。根据之前的《担保法》规定，耕地使用权不能作为抵押财产。这种法制设计排除了耕地融资担保功能，限制了农户的融资渠道。2020年12月底召开的中央农村工作会议进一步提出，在脱贫攻坚取得胜利后，要全面实施乡村振兴战略，这是“三农”工作重心的历史性转移。中央提出的全面实施乡村振兴战略的七项举措中，包括了加快发展乡村产业、实施乡村建设行动这至关重要的两项。然而，上述这两项举措都需要投入大量的资金，都亟须畅通农业发展、农村建设的融资渠道。而新出台的《民法典》允许土地经营权作为抵押财产，这将有利于广大农民和其他农业经营主体将农村土地经营权作为抵押财产向银行等金融机构融资。借助这类融资，可促进农村各项建设事业及农业经济发展，推动农业做大做强，进而促进乡村的全面振兴。
总之，《民法典》将土地经营权写入其中，这种富有中国特色、实践特色、时代特色的土地权利法制设计，开创了农村土地权利“三权分置”的法制新格局，为促进农村土地有序流转、激发农村土地生产要素活力提供了重要的法治保障。在新时期全面推进农业农村现代化的征程上，《民法典》创设土地经营权将有助于提高农村土地利用率，增加农民土地收益，优化农村经济结构，对我国农业的长远发展意义重大。
（作者为福建江夏学院法学院副教授）
