2006年5月18日由国务院制定的《地方志工作条例》（以下简称《条例》）经过温家宝总理签署国务院令颁布施行。这是社会主义新编地方志工作开展以来，也是中国历史上自从有了地方志以来第一部有关地方志的全国性法规。它结束了地方志工作无法可依的历史，标志社会主义新编地方志工作从此进入了依法修志的新阶段。

一、充分认识《条例》制定与颁布施行的重要意义

《条例》的颁布施行是地方志发展史上的一座里程碑，其意义极为重要和深远，可以说无论怎样估计都不为过。我们要增强学习宣传、贯彻落实《条例》的自觉性和主动性，就必须深刻认识《条例》制定与颁布施行的意义。

（一）《条例》的制定与颁布施行，是贯彻“依法治国”“加强文化法制建设”和“重视哲学社会科学领域立法工作”等一系列方略、方针的具体体现。

我们党在1997年的十五大上，提出“依法治国”的方略；在2002年的十六大上，又提出要“加强文化法制建设”；在2005年中央3号文件上，进一步提出“要重视哲学社会科学领域立法工作”，为加快繁荣发展社会主义先进文化提供法制保障。《条例》的制定与颁布施行，正是对我们党所提出的这些重要方略、方针的具体落实，是社会主义法制建设的又一成果，填补了我国文化法制建设中的一项空白。现在，文化领域中需要立法的工作有很多，国家较早地对地方志工作立法，把地方志工作纳入法制化轨道，凸显了地方志工作作为国家基础性文化建设工程的重要性。我们要从贯彻依法治国方略、建设社会主义先进文化的高度来认识《条例》制定与颁布施行的意义，把贯彻落实《条例》作为我们推进社会主义先进文化建设和文化法制建设的具体行动。

（二）《条例》的制定与颁布施行，是对我国地方志自古由国家组织编修的传统的继承和发扬。

连绵不断地编纂地方志，是中华民族特有的、已经延续2000多年的优秀文化传统。据不完全统计，仅现存的历代旧志就有8000多种、10万余卷，约占我国全部古籍的十分之一。正如英国著名汉学家李约瑟博士所说，世界各国的古代文化都没有留下与中国地方志相类似的文献。而我国这种独一无二的文化现象之所以能延续上千年流传至今，一个重要原因在于，自隋唐以后历朝历代都把修志当成国家行为，作为官职官责。特别到了明、清两朝，更是由朝廷反复颁布修志诏谕。元朝和明清时期，朝廷还多次出面组织编修国家一统志。民国初期，中央政府甚至命令各地设立方志馆、方志局，编修从省到县的三级志书，并颁布过修志条例与规定。但是，无论哪朝哪代，都没有为修志立过法。因此，《条例》的颁布施行，不仅是对我国古代由国家组织修志这一古老传统的继承，更是对这一传统的发扬光大。它以国家立法的形式，从根本上保证了地方志事业的可持续发展。我们要从如何更好地继承和弘扬我国优秀文化传统的角度，深刻认识《条例》制定与颁布施行的深远意义。

（三）《条例》的制定与颁布施行，是社会主义市场经济条件下保证地方志工作有效进行的必然要求。

中华人民共和国成立初期，就对编修地方志工作十分重视。早在上世纪五十年代，修志任务就被列入国务院十二年哲学社会科学规划方案，并且成立了中国地方志小组。至1960年，全国有530多个县开展了新编地方志工作，250多个县写出了初稿，30多部县志正式出版。党的十一届三中全会后，新编地方志工作再次掀起高潮。1981年成立了中国地方史志协会（中国地方志协会前身），1983年恢复了中国地方志小组（改称指导小组），由国务院委托中国社会科学院代管。从此，以国务院办公厅、中宣部、中国地方志指导小组的名义发出了一系列有关地方志工作的文件。正是在这些文件的规定和指导下，全国从省到县普遍设立了地方志工作机构，并在全国范围开展了三级志书的首轮修志。这说明，过去那种靠文件来推动修志工作的方法，在当时条件下是完全可行的和有效的。但是，随着我国由计划经济体制过渡到社会主义市场经济体制，社会经济成份、组织形式、就业方式、利益关系等日益多样化，政府职能也相应发生转变。在这种新形势下，如果再像过去那样仅仅依靠政策性文件和行政手段来组织地方志工作，已经难以适应需要，甚至在一些领域和行业已经不起作用了。怎么办？地方志工作是一项事业，不能像对待企业那样，任凭市场原则起作用。办法只能是用法律的手段确保地方志工作规范、有序、稳定、持续地向前发展，制约不自觉履行责任、义务的法人和自然人，以解决一些地方在地方志工作上随意性大、主观性强、组织协调困难、发展不平衡的问题。我们常讲要解放思想，与时俱进，推进理论创新、制度创新。我认为，《条例》的制定与颁布施行，就是地方志工作领域中一项重大的制度创新。我们应当从为社会主义市场经济条件下开展地方志工作提供法律保障的角度，来认识《条例》制定与颁布施行的重要意义。

二、深刻理解《条例》的丰富内容和精神实质

《条例》全文只有22条，不到2500字，但内容却极其丰富，不仅规定了《条例》制定的宗旨、适用范围，而且规定了地方志的内涵与外延，各级政府对于地方志工作的职责，地方志工作机构的任务，修志的原则与要求，志书编纂的权限，修志队伍的组成原则，修志的年限间隔，社会各界对修志的责任，志书审查验收的标准与办法，志书的备案与文稿管理，志书的性质与著作权、署名权归属，地方志工作的目的与责任，对地方志工作者的表彰与奖励，对未按《条例》规定修志行为的查处，以及对军事志、部门志编纂的原则规定等等。这些都是我们在工作中经常遇到的基本问题，有的还是过去很长时间含混不清或争论不休的问题。对此，《条例》都没有回避，都给予了明确回答。我们要逐条学习，逐条领会，同时，又要抓住重点，力求掌握它的主要精神。

《条例》的主要精神是什么？或者说它主要解决了哪几个比较重大的问题？从不同角度分析可以有不同的归纳。下面，我从三个方面作些概括，提出来和大家交流，共同学习领会。

（一）《条例》明确了什么叫作地方志和地方志工作的问题。

1.关于地方志的概念。对此，方志界过去有多种观点，如说地方志是历史书、地理书、政书、历史资料、国情书、百科全书等等。1986年，胡乔木同志在全国地方志第一次工作会议上提出：“我们编出来的书是一部朴实的、严谨的、科学的资料汇集。”此后，“资料性著述”说逐渐成为主流观点。另外，地方年鉴究竟算不算地方志，各方面意见也不一致。《条例》在拟订的过程中，曾为此广泛征求过意见，并召开过专门会议进行讨论，最后明确“地方志”的内涵为“资料性文献”，外延包括地方志书和地方综合年鉴。这样的界定，不仅更加清晰了地方志概念，而且突破了传统的解释；不仅有助于提升地方志的学术品位和科学价值，而且有利于进一步拓展地方志工作的领域。当然，我们也要注意，地方志包括地方综合年鉴，不等于地方志就是地方综合年鉴。正如《条例》所说，地方志书是“历史与现状的资料性文献”，而地方综合年鉴是“年度资料性文献”。我们要防止在理解上出现偏差，用编辑年鉴来代替修志工作。

2.关于地方志工作的概念。对这个问题，过去的看法也不是很清楚、很统一。这次，《条例》明确地方志工作并不仅仅是编书，尤其不是编一部书，而是以编纂地方志书、地方综合年鉴为中心所进行的组织管理、理论研究、编纂指导、审查验收、开发利用等一系列工作。这一点非常重要，应当成为我们开展地方志工作的指导方针。

3.关于地方志书和地方综合年鉴的属性。过去在这个问题上也有各种说法，甚至有些纠纷。这次《条例》明确规定：第一，凡以县级以上行政区域名称冠名的地方志书、地方综合年鉴只能由本级政府负责的地方志工作机构编纂，其他组织和个人不得编纂；第二，凡未经批准擅自编纂出版以县级以上行政区域名称冠名的地方志书、地方综合年鉴的，要依法查处；第三，凡以县级以上行政区域名称冠名的地方志书、地方综合年鉴，均为职务作品，其著作权归组织编纂的地方志工作机构，参与编纂的人只可享有署名权；第四，在地方志编纂过程中收集到的资料、实物以及形成的地方志文稿等，要由地方志工作机构集中统一管理，妥为保存，修志工作完成后，要移交档案馆或方志馆，个人不得据为己有或者出租、出让、转借，更不得损毁。这就非常明确地界定了地方志书和地方综合年鉴的“官书”性质。

4.关于军事志、部门志与地方志的关系。过去，军事志、部门志虽然是作为地方志一个组成部分来对待的，但缺少法律依据。这次，《条例》对此虽然只附带说了一句话，然而就是这句话，给了军事志、部门志以存在的法律依据，说明它们也属于地方志范畴，只不过具有特殊性质，需要另作专门规定罢了。

（二）《条例》明确了各方面在地方志工作中的责任问题。

1.明确了各级政府的领导之责。《条例》在肯定新时期地方志工作中形成的党委领导、政府主持的领导体制的基础上，对政府的职责作了十分明确的规定。例如，明确规定县级以上政府对本行政区域内的地方志工作负有领导之责，要把地方志工作经费列入本级财政预算；规定省、自治区、直辖市政府负责制定本行政区域的修志规划，并要报国家地方志工作指导机构备案；规定国家地方志工作指导机构负有对全国地方志工作的“统筹规划、组织协调、督促指导”之责。总的精神就是，地方志工作是“官职官责”，各级政府要切实负起责任来，加强对地方志工作的领导。

2.明确了地方志工作机构的工作之责。在新编地方志工作的实践中，地方志工作机构尽管一直担负着具体行政管理和业务指导的双重职能，但地方志工作机构的职责一直没有得到准确定位。这次，《条例》规定了各级地方志工作机构的五项职责，即第一，组织、指导、督促和检查地方志工作；第二，拟定地方志工作规划和编纂方案；第三，组织编纂地方志书、地方综合年鉴；第四，搜集、保存地方志文献和资料，组织整理旧志，推动方志理论研究；第五，组织开发利用地方志资源。特别值得注意的是，《条例》还着重规定了地方志工作在为地方经济社会全面发展服务方面的责任，例如，积极开拓社会用志途径，建设地方志的资料库、网站等等。这些对于我们全面认识和明确地方志工作机构的职责，是十分必要的。

3.明确了社会各界对地方志工作的支持之责。地方志是全面系统记述特定行政区域自然、政治、经济、文化和社会的历史与现状的地情书，离开了社会各界的支持、参与和配合，就会成为无米之炊。过去，社会的法人和自然人对于地方志工作机构所要征集的资料，可以提供也可以不提供。而这次《条例》规定，各地各级机关、社会团体、企业事业单位、其他组织和个人，对地方志工作机构征集有关地方志资料都要给予积极支持，并且不得提供虚假材料。这一规定对于保证地方志记述的全面、系统、准确，至关重要。

（三）《条例》明确了如何保证志书质量的问题。

质量是地方志的生命。《条例》从以下几个方面规定了保证地方志质量的措施。

1.从规定地方志编纂应遵循的指导原则上保证。《条例》规定，“编纂地方志应当做到存真求实，确保质量，全面、客观地记述本行政区域自然、政治、经济、文化和社会的历史与现状”。

2.从规定地方志编纂人员的组成上保证。《条例》规定，“编纂地方志应当吸收有关方面的专家、学者参加，地方志编纂人员实行专兼职相结合，专职编纂人员应当具备相应的专业知识”。

3.从规定地方志的审查验收、出版批准制度上保证。《条例》规定，地方志书和地方综合年鉴必须经过省、自治区、直辖市规定的审查验收的主体的审查验收，以及本级人民政府或其确定部门的批准，方可公开出版。对地方志书的审查验收，要组织有关保密、档案、历史、法律、经济、军事等方面的专家参加，而且重点审查其内容是否符合宪法和保密、档案等法律、法规的规定，反映本行政区域的历史与现状是否全面、客观。同时还规定，未经审查验收批准就交付出版，或内容存在违反宪法、法律、法规规定的，应由上级或本级政府予以纠正，并视情节追究有关单位和个人的责任，构成犯罪的还要依法追究刑事责任。

4.从规定政府要对在地方志工作中作出突出成绩和贡献的单位和个人给予表彰和奖励上保证。

总之，对地方志工作的所有重大问题，《条例》几乎都以法律条文给予了规定，是非常务实、非常科学、非常精练、非常系统的。它是我们在今后相当长时间里开展地方志工作最权威的依据，最有力的武器。我们一定要认真学习，反复领会，不断加深理解，切实掌握运用。

（作者：朱佳木，时任中国社会科学院党组成员、副院长，中国地方志指导小组常务副组长）

（来源：节选自《中国地方志》2006年第11期 原标题《深入学习贯彻《地方志工作条例》努力开创地方志工作新局面———在学习贯彻《地方志工作条例》经验交流会上的讲话》）