王小珍

今天学习会上，我想就“财税体制改革”这一主题谈几点认识。在此之前，我想与同志们再次共同学习十七届五中全会公报的几个重要表述。一是，中央对今后“十二五”时期乃至今后一个时期的正确判断。全会认为，“十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。今后一个时期我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期。今后五年对建成小康社会是具有决定性意义的。二是，全会提出了今后五年经济社会发展的新目标。全会提出，要坚持扩大内需战略，保持经济平稳较快发展。要着力保障和改善民生。要以更大决心和勇气全面推进各领域改革。其中，包括提出“加快财税体制改革”。财税体制改革进展如何？难点在哪儿？下面我把学习著名财税问题专家李炜光对这一方面的几个观点梳理出来与大家交流。

十七届五中全会再次提出“加快财税体制改革”。几年前，温家宝总理曾就财税体制改革讲过这么一段讲话：“一个国家的财政史是惊心动魄的，如果你读它，会从中看到不仅是经济的发展，而且是社会的结构和公平正义的程度。在今后5年，我们要下决心推进财政体制改革，让人民的钱更好地为人民谋利益。”

一、为什么再次提出“加快财税体制改革”？

1、分税制强化了“唯上体制”。

现行分税制使得地方政府财政来源紧张。1993年分税制以前，原来地方政府占整个财政收入比例75%左右，承担责任也是75%到80%。收了那么多钱，也做了那么多的事。还“文革”历史“欠账”、物价改革等等，所以80年代的中国，地方最具活力，人们心态也好。

分税制改革以后，地方政府占整个财政收入的比例由75%降到了40%左右，但是它承担的事务一点也没有减少。中央政府在把钱收上去，地方财政容易出现亏空，不得不想办法创收。拿什么创？就是卖地，著名的土地财政就是这么演化来的。此外，分税制也进一步强化了中国早已存在的“唯上体制”，与市场经济讲究权力分散的体制背道而驰，这实际上是一种体制上的回归。

2、财政预算缺乏实质性约束。

虽然我们每年的政府预算，要经过人大审议。但在预算、税收问题上，人大缺乏实质性约束。比如，政府要上一个大的工程项目，需要支出巨额财政资金，必须先去人大接受审查，走法律程序，经过严格审议、听证，举手表决，这需要讨论甚至激辩。但这还做得不够。再有，我们国家的预算年度是1月1日到12月31日，但“两会”是在三月份才召开，审议通过预算才能执行。那么，一到三月份，整整一个季度，等于这个国家没有预算。而审议预算的时间也太短，说是一天半，但这一天半得审议三个报告，算下来也就是半天时间。

由于公民权利几乎所有的重要方面都与预算密切相关，就必须保障公民对政府财政收入和支出的知情权、过问权、追究权和监督权。不过，长期以来，这些极为重要的权利并没有引起人们的普遍重视，包括政府官员，也包括公民自己。目前，我国的财政信息是以统计资料的形式向社会发布的，难以体现向纳税人报告和认真负责的诚意；我国也没有政府会计和财务报告标准，更没有民意调研方面的法律、法规。我们虽然经过了三十年的改革开放，但是在体制，在制度上可依靠、支撑这个社会在良性轨道上去发展，去运行的东西不够。现在，靠财富掩盖这些缺陷，但是，这样的发展模式是难以持久的。所以，我政府只能在制度改革、外部控制上下工夫。这是社会制度完善过程中必须去做的，而且一定要做好。

3、个人所得税 缺乏实质性改革。

我国个人所得税都是两千块钱扣除标准，起征点都是一样的，但是各地收入水平和物价水平是不一样的，中西部地区跟北京、上海怎么比？扣除额却都是两千。在北京这样的城市，一个月过日子需要多少钱，每个家庭都有自己的小账本：吃饭穿衣需要花多少钱，看病多少钱，孩子上学多少钱，赡养老人多少钱，房贷月供多少钱，购买电脑多少钱，大家算一算，一个月在北京两千块钱够不够？肯定不够。大学毕业生常被形容为“蚁族”、“月光族”，吃了饭，房租交了，收入也没了，一点积累也留不下，中国未来的中产阶级怎么形成？在税收学上有个原则，征税不能侵入居民的必要生活部分，老百姓过日子的钱是不能够被征税的，否则就属于恶税了，这是底线。个人所得税这么多年了实际上一直没有做实质性的改革，其调节贫富差距的效应一直很弱，甚至起反向作用。我国的税后基尼系数甚至等于或大于税前基尼系数就是证明。

4、税收文化还停留在“皇粮国税”。

由于中国几千年来深受皇权专制思想的压制，中国人的公民意识比较淡薄，虽然现在处于公民权利苏醒的阶段，但是对于税收、财政的重要性远远没有达到充分的认识和深刻的理解。中国人普遍缺乏现代税收的文化理念，缺乏纳税人的权利意识，缺乏公共财政精神了。到目前为止，许多官员所能理解的政府与纳税人的关系，还是“支配”与“被支配”、“管理”与“被管理”的关系；我国纳税人所理解的税收，还是“皇粮国税”的水平。

我们必须意识到，纳税人的权利、纳税人的精神、纳税人的原则，早晚要植根于我们的社会中和每一个公民的心灵中，并且将再也不会因为我们转过脸去而消失，我们唯一的选择是正视它，对它做出正确的解释。公民承担纳税义务以享受宪法规定的各项权利为前提，任何单方面要求公民强制承担纳税义务的行为，都是不正义、不合法的。更重要的是，纳税不单单是一种向国家尽义务的过程，更是法律对公民作为这个国家主人的身份的确认，与义务相对的不只是权利，还融合着纳税人的责任、使命、尊严和荣誉。

5、宏观税负已经超过居民收入水平。

世界银行曾对不同国家收入水平的类型提出过一个划分标准：人均GDP低于785美元的国家为低收入国家，宏观税负的平均值一般为13.07%；人均GDP786—3125美元的国家为中下等收入国家，宏观税负平均值一般为18.59%；人均GDP3126—9655美元的国家为中上等收入国家，宏观税负平均值一般为21.59%；人均GDP大于9656的国家为高收入国家，宏观税负平均值一般为28.90%。

按照这个标准衡量，我国目前仍属于中低收入国家，含社会保障缴款的宏观税负2005年为19.39%，宏观税负指标已经超过18.59%的平均值。按照目前税收速度增长，已经超过了中上等收入国家21.59%的水平。我国税制与国外税制有一个重要区别，就是政府的财政收入除税收之外，还有一个几乎可以与它并驾齐驱的收入群：预算内收费、预算外收入、制度外收入。把这些统统加起来与GDP相比较，才是真正的“宏观税负”。

二、财税体制改革要关注的几个要点

1、财政预算要公开透明，公民要参与。

推进预算民主，管住政府的钱袋子是改革很好的一个切入口。政府也是由人来组成的，而人都有趋利的本性，在这一点上，百姓、官员没有什么两样。他在掌握公权力时候，由趋利的本性而作恶的可能性就大了许多，有人就可能利用公权侵吞人民的财产。我们为什么要强调预算的公开透明呢？就是想在发展的过程中逐渐形成某种制度，然后让这个制度逐步变成法律，不管是谁来当领导，都得这样做，把权力放在阳光下，接受人民的监督和控制。公开是一个机制，要用法律程序保证公民都能亲身参与到预算过程中去，还要通过某种技术保证大多数公民都能看得懂预算。近年来，浙江温岭、上海闵行区等地方，搞了一些公民参与预算的实验，效果良好，但这些试点一般都是地方官员和社会各界联手自己主动搞的。现在的地方官员大都接受过大学教育，也有的到发达国家考察过，觉得这个东西好就拿了过来。但这些富有新意的做法并没有变成国家法律和制度认可的东西。

2、财政公开不能有预算外收支行为。

目前，我国如果一个公民想参与财政预算，监督政府的财政是否透明、公开，还存在预算法的缺位问题。我们没有一套完备的预算报告制度、预算监控制度以及预算听证制度，这不是一般性的问题，而是制度缺漏。人大和政府的有关部门应着手制定相关的法律标准，包括反映政府财务状况的资产负债表、财务报表和统计报表的类别和格式等，经全国人大审议施行。

无论是预算还是政府财务报告，都必须体现出“归一性”，即涵盖政府的全部财政收支活动，不能有预算或财务报告之外的财政收支行为存在，不能让人大代表们“审查”一本残缺不整的报告；预算或财务报告的语言则应该通俗易懂，便于人大代表和公众的审查、议论和监督，也只有这样，人大才能做出反映民意的决议来。因此，政府需要加快自身的理念更新和制度改革，确保民众和社会各界对公共财政事务的广泛参与，确保公民对于公共支出的知情权、表达权和监督权。从中央到地方各级政府，都应当向人大和公众及时公布本级政府的年度预算和财务报告。

3、要处理好财税改革与公民权利的关系。

财税改革显然与每个家庭、每个公民息息相关。比如，近段时期来谈论较多的物业税，房产税。我们虽然有物权法，但是跟税法还没有做到很好的衔接。如果你这个时候开征房产税，而制度建设又跟不上的话，就很容易变形。物业税是最复杂的东西，复杂在于它是直接税，而且是直接税里面最直接的税。个人所得税还可以通过代扣代缴的形式，不是你自己从口袋里掏钱交税，而直接交税感觉是不太一样的。物业税需要非常高的政治智慧和超强的执政技巧、能力，还需要有非常融洽的官民关系和高效率的行政运作方式，缺了这些，比如，如果有人抗拒交税怎么办？

另外，征收物业税，马上就会涉及公民财产的认证问题。房价是随着市场供求关系上下波动的，每年都要重新评估，得有一个相对独立的评估机构做这件事，还得有一个中间机构负责仲裁。都是由税务局自己说了算哪行？没有这样的机构，评估结果出来民众不服怎么办，到哪里去申诉？申诉结果不服还可以怎样做法律的救济？这些因素，值得认真考虑。